行政程序法定不仅指行政程序应由法律法规规定，更指行政机关不得在成文法规定的程序之外自行增加程序。

地方分权的程度事实上不由国家结构形式决定，而更多地体现一个国家或地区的政策选择。若干预措施涉及人身自由等重要权利，或者虽然不涉及重要权利，但对合法权益影响较大，则不宜认定为地方性事务。

第二个层次是，职能也不应无限制下放给最低层级的政府，需要保持一定的限度。那么，出于避免系统性财政危机以及防止地方政治失控的考虑，应当将税收、发债等财政汲取方面的立法权上收中央，由中央政府为地方设定行为边界。蔡秀卿：《地方自治法》，台湾三民书局2009年版，第154～168页。首先，维护国家统一应当包括维护国家主权的统一与完整，维护国家整体的安全与稳定。若地方立法可以随意介入市场流通规则的设置，则大量地方性贸易保护措施将加剧地区经济分割的风险。

这类事务包括国家主权、政治外交、军事与国家安全、宏观经济调控等制度。[viii]此类保守做法大大限制了中央政府调节经济的能力，在后来的经济大萧条时期暴露出严重的缺陷。王建学：《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》，《法学研究》2015年第4期，第69页。

[18]铁路法院系统自2014年开始探索的跨行政区划改革以及以铁路法院为基础而进行的互联网法院探索虽然意义重大，但并没有报请全国人大或其常委会讨论和批准，因此并不完全符合宪法的要求。[7] 当然，从宪法第129条的规定来看，军事法院可以改革但不能撤销，因为这两个条款明确规定了这种类型的专门法院。因此，建议全国人大常委会尽快完成宪法解释程序和机制，并针对最亟需解释的条款（比如本文所讨论的司法制度条款或者宪法土地制度条款）作出宪法解释。依照Д.С.卡列夫的梳理，在沙皇统治时期，俄国的司法制度在纵向层面是比较分散的，包括普通法院、治安法院、陆军法院、海军法院、宗教法院等。

本文主题所限，对此暂且存而不论。[16] 相关论证可以参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期，第13页。

当时的全国人大法律委员会审议后认为，在知识产权法院初创阶段，可以先在省（直辖市）范围内实行跨区域管辖，待条件成熟后，逐步实行跨省（直辖市）区域管辖。近几年，这种理论主张已经对我国的司法制度和司法实践产生了强大的影响。作者简介：程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院/公法中心教授。[26] 这一点也可以从上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院受理的案件类型中看出。

[6] 在1954年宪法起草的过程中，曾经有单位建议（草案）第66条中的专门法院可以去掉，专门法院是依法设立的，可以属于最高人民法院，也可属于地方法院，宪法上不宜规定，这种意见并没有被采纳，制宪者认为专门法院是一项独立的司法制度，既不属于最高人民法院，也不属于地方法院。其次，专门人民法院的性质决定了其只能是一种小而精的司法体系，只应负责管辖容易受到地方利益和地方观念不当影响的特殊跨行政区划案件，而不能综合管辖所有的跨行政区划案件。由此观之，应当依照宪法的精神和具体规定着力落实中央关于跨行政区划法院改革的本质，而不是直接把改革文件中的具体政策性表述纳入法体系之中。对此，前苏联的法律专家曾经做过系统论述。

2018年跨行政区域法院改革未能被现行法律接受这一立法结果表明，惟有找到适合的宪法通道，并在此基础上进行系统的制度顶层设计，这一项改革才能顺利推行并实施。[3]为了落实上述改革精神，2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。

还有学者认为跨行政区划法院既不是普通法院，也谈不上专门法院，能不能算得上一个独立的法院类型，需要根据实践的发展来思考和认识。不过，不能据此就得出跨行政区划法院改革违背宪法或者跨行政区划法院改革需要修改宪法的结论。

依宪治国是一个庞大的系统工程，但其核心要义是明确的，即应当在现行的宪法秩序内部推动改革并进行相关制度建设。[15]可能是受到了这种看法的影响，所以2017年9月4日的《人民法院组织法（修订草案）》（征求意见稿）提出，要在这部法律中增加经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件这一规定。但如果这样的理解不被接受，法律和法学层面却又很难找出充足的理由来进行说明或反驳。[7] 最后，现行宪法仅规定了军事法院院长根据最高人民法院院长的提请由全国人大常委会任免（第67条第12项），并没有对军事法院的其他组成部分（副院长、庭长、副庭长和审判员）和其他专门法院的院长，副院长、庭长、副庭长、审判员如何进行任免给出明确的规范指引。在前苏联，加盟共和国和自治共和国的法院体系是根据行政政治区划而设立的，但是专门法院不属于任何地方法院，不需要按照行政政治区划设立，其所具有的全苏联法院的性质决定了其产生、设置和管辖权都是跨行政区划的。首先，就专门人民法院作为一项制度应由全国人大或其常委会建立这一合宪性要求而言，军事法院、海事法院以及新近设立的知识产权法院、金融法院都较好地落实了宪法的要求。

[2] 在本案中，上海市普陀区五星村所属三个生产队与河南省禹州市数模通讯设备安装公司等多个主体，于1992年之后签署8份涉及集体土地使用权的联营协议，但不久就因为土地增值和集体土地征收等原因发生纠纷。最高人民法院认为，应当坚持先行探索、稳步推进的原则，即先行探索在上海设立金融法院。

这一观点比较中肯，应当引起重视。最后，十八届四中全会所提出的跨行政区划法院概念，应当被理解为是政策性术语或者描述性的社会学概念，而不是法律概念，因为跨行政区划法院这一概念不但会与现行法上的专门人民法院产生词义重合，而且还会产生很多歧义和问题。

从过往的立法实践来看，我国的立法者已经充分认识到了宪法所提供的这一制度空间，不但组建了海事法院、知识产权法院以及金融法院等专门人民法院，而且正在改革铁路运输法院以及军事法院。比如，2019年2月，最高人民法院作出批复，同意撤销南京铁路运输法院，设立南京海事法院。

……专门法院和专门检察院与地方的法院和检察署，也是没有相互隶属关系的，但在工作中应该相互配合。[1] 现行宪法第101条第2款规定县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长，对于法院的其他组成部分（包括副院长、庭长、副庭长以及审判员）如何产生，宪法并没有明确的要求。为此，全国人大常委会于2017年9月4日发布的《人民法院组织法（修订草案）》（征求意见稿）中提出，拟在该法律中增加经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件（第24条）这一规定。具体来说，如果实践发展需要，既可以增设新的专门人民法院类型，也可以撤销或合并现存的专门人民法院。

出现这种情况的一个原因是，该案所涉及的不同行政区域的当事人。参见朱宁宁：《维护宪法权威 合宪性审查如何破局》，《中国人大》2018年第5期，第43页。

[26] 实践中为何会出现这种不合理乃至不合宪的现象呢？笔者认为，除了改革复杂性和渐进性等实践层面的原因之外，理论上还有两个方面的重要原因。徐向春：《铁路运输检察体制改革》，《国家检察官学院学报》2015年第2期，第49页。

其二，人们常常把现行宪法第129条所建立的专门人民法院理解为专业法院。当然，宪法所规定专门人民法院这一术语的规范内涵确实不够明确，因此建议宪法解释机关适时对宪法中的这一术语进行解释，从而确保专门人民法院制度运行在现行宪法的框架之内。

[23] 在审议最高人民法院提请全国人大常委会的《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定（草案）》过程中，有全国人大常委会委员提出，为整合司法资源、统一裁判标准，建议明确北京、上海、广州知识产权法院在全国范围内实行跨省（直辖市）区域管辖。[8] 之所以得出上述结论，法律上的依据是《人民法院组织法》第18条第1款、第23条第1款、第26条第1款、第30条第1款规定基层人民法院由院长一人，副院长和审判员若干人组成，中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。[18] 参见全国人大常委会：《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（1984年11月14日第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，1984年11月14日中华人民共和国主席令第二十号公布施行）。其次，国家机关的设置属于宪法保留事项，需要在制宪和修宪过程中完成。

如此一来，不但可以形成体系化且结构合理的跨行政区划法院组织体系，而且符合我国宪法关于法院类型分类的要求。从合宪性分析的角度来看，对《人民法院组织法》做如此修改是不合适的，原因有三： 首先，专门人民法院制度可以容纳跨行政区划人民法院改革，并可以实现这项改革所要求的摆脱司法权地方化、诉讼主客场等弊端之目标，没有必要在法律中另外增加跨行政区划人民法院这一单独的法院类型，否则会给我国司法制度的协调（包括机构设置，司法管辖权分配、判决执行等）增加不必要的制度运行成本和难度。

[20] 参见全国人大常委会：《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（1984年11月14日）第1、2、4条。这种局面的出现显然既不利于公民诉权的保护，也不利于纠纷的解决，更不利于法治的统一和国家治理体系的现代化。

[33] 习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第231页。全国人民代表大会法律委员会：《关于关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定（草案）审议结果的报告—2014年8月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。